近日，某中级人民法院审理了一起提交虚假材料骗取公司登记案。该案为二审。一审法院经审理，认为原告勤勉公司诉请撤销缺乏充分事实与法律依据，判决驳回原告的诉讼请求。二审法院进行改判，认为被上诉人温州市鹿城区市场监督管理局（以下简称“鹿城区局”）作出被诉处罚决定，适用法律错误，依法应予以撤销，判决撤销一审法院行政判决，撤销鹿城区局行政处罚决定。

案情回顾
该案涉及两个违法行为。因争议焦点在于是否构成提交虚假材料骗取公司登记，因此，本文主要就该争议进行探讨，另一违法行为（违反《企业名称登记管理规定》）不再进行叙述。

2019年5月20日，当事人勤勉公司委托代理机构到公司登记机关鹿城区局申请办理设立登记。根据《公司登记管理条例》第二十条之规定，申请公司设立登记需提供公司住所证明。勤勉公司向登记机关提交了房产证及房屋租赁合同。经调查，勤勉公司所提交的房屋租赁合同的出租方、租赁面积、年租金均与实际不符。该租赁合同系伪造。

具体虚假情况如下：

1、该合同显示的出租人为温州某公司（产权人），实际该场所为勤勉公司从二房东方某处转租而得；

2、该合同显示的年租金为1.98万元，实际租金为23.2万元，且勤勉公司也向实际出租人支付了相应价款，该金额远高于虚假合同上的租金；

3、该合同显示的房屋建筑面积为110平方米，实际勤勉公司租赁的场地面积为155.04平方米，面积也与实际不符。

4、产权人与二房东方某签订的《厂房租赁合同》第八条约定，“租赁期间，乙方若转租房屋，必须先征得甲方书面同意方可进行转让或转租”，而产权人明确方某转租事宜并未向其说明情况，也未经其同意。勤勉公司提交的租赁协议虽有产权人的真实签章，但并非是其真实意思表示。

勤勉公司为取得公司设立登记而伪造租赁合同，向公司登记机关提交虚假材料，骗取公司登记。鹿城区局根据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条之规定，对勤勉公司作出了罚款50000元的处罚。
法院观点
一审法院与二审法院均确认鹿城区局调查认定的勤勉公司提供的租赁协议与实际不符之事实。一审法院认为原告勤勉公司申请登记时提供与实际履行的租赁合同不一致的虚假租赁合同，被告鹿城区局适用《中华人民共和国公司法》第一百九十八条之规定对其作出行政处罚，认定事实清楚、证据确认充分、程序合法。

具体理由如下：

1、按照《公司法》相关条文释义，提交虚假材料即构成隐瞒有关重要事实。《中华人民共和国公司法》第一百九十八条具体条文如下：违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。该条文规定了三种违法情形：虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实。

根据行文断句，笔者认为“隐瞒重要事实”是“采取其他欺诈手段”必须同时重点考量并加以认定的要素。而二审法院认为，“隐瞒重要事实”是“虚报注册资本”、“提交虚假材料”、“采用其他欺诈手段”都应考量的条件。诚然，笔者部分认同二审法院的观点。根据《中华人民共和国公司法》第一百九十九条释义（即现一百九十八条），“本条是关于虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记应当承担的法律责任的规定。本条所涉及的违法行为，其实质是一种欺诈行为。所谓“欺诈”，是指当事人在办理公司登记时，故意隐瞒有关的重要事实、制造假象、掩盖真相，使公司登记机关受蒙骗、发生错误认识而取得了公司登记”。即，立法本意认定本条所涉及的违法行为是“故意隐瞒有关的重要事实”。但释义第二部分讲到“本条涉及的违法行为有以下三种：

（1）虚报注册资本。……

（2）提交虚假材料。……

（3）采取其他欺诈手段隐瞒重要事实。……”。

前两种情形相当明确，第三种情形实则为兜底条款。因未明确具体行为，故而需要执法部门对其是否构成“隐瞒重要事实”加以认定。而根据释义，只要符合了“虚报注册资本”、“提交虚假材料”，便已构成隐瞒重要事实！如若按照二审法院之观点，以虚报注册资本为例，是否还要考量虚报多少才构成该条文的违法行为？提交虚假材料，是否还要看材料虚假程度来认定是否违法？笔者认为，只要材料虚假，便构成该条款的违法要件。至于虚构之程度，则可作为其违法情节不同对处罚幅度进行调整。

2、勤勉公司提交虚假合同，实为“阴阳合同”，严重扰乱市场经济秩序。所谓阴阳合同，一般是指向有关监管部门报送“专用合同”，而私下又会签订一份标明真实情况（尤其真实价格）、真实履行的合同。本案实际就属于这种情况。签订阴阳合同的行为，严重扰乱了市场经济秩序。

首先，签订“阴阳合同”的行为，严重违反了我国税收管理规定，情节严重的，甚至可能构成犯罪。该行为使国家税收蒙受损失，动摇了社会对诚信经营的信心。

其次，即便勤勉公司实际拥有使用权，也不影响勤勉公司提交虚假材料的事实。勤勉公司实际已占有该经营场所并使用（姑且不论其是否合法占有并使用），但该事实并不影响认定其提交虚假租赁协议的事实。正是基于其实际已在该场所经营，其虚假登记不同于一般的虚假行为，鹿城区局仅对其作出罚款的行政处罚，并未撤销其营业执照。

最后，提交类似这种看似真实、实则虚假的材料的行为，严重扰乱了登记秩序的稳定性。以前述虚假合同为例。一旦如二审法院所言，产权人通过法律途径明确否认上诉人的涉案房屋使用权，确认其转租行为无效，勤勉公司将以不具备登记条件而被予以撤销登记。再以股东代签行为为例。申请人提交的登记材料中，股东的签字为代签，实际股东也予以认可。在形式审查的原则下，该类申请极大可能被准予登记。然而日后若发生经济纠纷，股东很可能为了逃避债务，而向登记机关提出原始登记材料虚假要求撤销登记。关于冒用身份登记的举报、诉讼如今日益增多。虽不乏真实被冒用的情形，但有心之人以此漏洞进行虚假举报、虚假诉讼的行为也层出不穷。对此类违法行为，虽有最高院会议纪要作为不予撤销的依据（详见后文），但实务中，登记机关很难取得“当事人此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动”的证据。同样的，实务中登记机关也很难查实“阴阳合同”。该类行为严重破坏登记秩序的稳定性，应在源头就予以坚决打击，进行行政处罚，以树立登记部门的登记权威，让企业对真实登记、合规经营产生敬畏之心。勤勉公司案是鹿城区局近几年来查实的唯一一起该类案件，对净化登记市场、打击虚假登记违法行为有着重要的正面引导意义。
延伸探讨
行政执法以合法为根本，但同时也应当兼顾合理。本案之所以引起较大争议，就在于在日常登记中，提交阴阳合同（“登记专用合同”）、虚假签字协议（此处仅讨论已征得口头征得对方同意的情形）的行为司空见惯，甚至成为企业、登记机关及第三人所默认的潜规则。大家觉得这种行为很“合理”。当然涉案合同与前述合同还有本质区别（关于实际是否已合法占有、合法使用）。抛开本案，针对该类违法行为，在实务中我们查不查、罚不罚、撤不撤，笔者有如下浅见。

1、关于查不查。当前宽准入的形式下，登记机关对于申请人的提交材料仅作形式审查，很大程度上造成了“虚假材料”泛滥的情形，对后续监管造成了巨大的压力。但很多时候，登记机关并没有充足的证据去认定材料虚假。因此，该类案件实际中查处的并不多。但这并不意味着该类违法行为就不应该查。执法部门应当“有违必究”。当然，查处的前提是“有初步认定的违法事实”。

2、关于罚不罚。《公司法》第一百九十八条规定的提交虚假材料骗取公司登记的罚款数额是5至50万元。实务中，对于一些轻微违法行为，如果严格按照条款处理，难免会造成过罚不当的情形。因此，可以根据案情，对于违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予行政处罚。如公司章程股东签字为代签，但后续已通过章程备案等行为进行纠正，并未对实际权利义务产生影响，未造成危害后果等情况。也可根据案情给予从轻或者减轻处罚，以达到“过罚”相适应。但对于严重违法行为，应当从重处罚。必要时还可将案件线索移送税务等有关部门。情节严重的，还可以撤销公司登记或者吊销营业执照。

3、关于撤不撤。《公司法》第一百九十八条规定“情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”。撤销公司设立登记从根本上否认了公司的民事主体资格的合法性，被撤销公司登记的公司的民事主体资格归于消灭，因此只适用于情节严重的违法行为。但至于什么样的违法行为算是情节严重，本条没有明确规定。按照释义，可以由公司登记机关总结执法实践经验做出具体规定。同时，最高院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》中表明，“公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明原告此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持”。

综合上述规定，笔者认为，关于罚与撤可以有如下几种情形：

（1）不罚不撤，该种情形前文已述；

（2）只罚不撤。对于登记时提交虚假材料骗取登记，但在登记机关做出最终处理决定前已达成登记条件或通过其他方式对虚假材料进行追认使其符合实际条件的，笔者建议该类违法行为只罚不撤。另外，公司存在民事争议尚未处理完毕的，也不宜撤销。

（3）既罚又撤。对于登记条件无法成就，提交虚假材料骗取公司登记，造成危害后果的，应该既罚又撤。该类撤销一般是指撤销变更登记或者注销登记。因为撤销设立登记后，公司主体资格不复存在，对公司的处罚也无从谈起。当然，此种情况下，可以通过其他法律规定对申请人、材料提交人等进行处罚，此文不再展开。